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《民用航空法》对我国民航运输发展的意义与完善建议

编者按:《民航法》是中华人民共和国成立以来第一部规范民用航空活动的法律,在中国民用航空发展史上具有里程碑意义。实施25年以来,《民航法》为打造中国民航基本法律体系奠定了坚实的基础,也为民航运输商事活动提供了重要的法律依据。近年来,民用航空运输呈现出发展新需求、新形势,《民航法》的修订与完善将为建设民航强国提供更加有力的法治保障。上海国际航空仲裁院作为上海国际仲裁中心下设的专业航空仲裁争议解决服务平台,十分关注民航产业及相关法律法规的发展情况。由中国法学会航空法学研究会会长、中国东方航空集团有限公司总法律顾问、中国东方航空股份有限公司法务总监、数据保护官郭俊秀先生以及中国东方航空股份有限公司法律合规部高级国际法律事务经理陈诗麒女士共同执笔的“《民航法》对我国民航运输发展意义以及完善建议”一文刊载于《民航管理》2021年3月刊。经作者授权,上海国际仲裁中心现全文发布该文章,以飨读者。


《民用航空法》对我国民航运输发展的意义与完善建议
郭俊秀[1]陈诗麒[2]

 

2021年3月,现行《中华人民共和国民用航空法》(以下简称“《民用航空法》”)颁布实施已满25年,这部法律在中国民航史上具有划时代的意义。如今,在习近平法治思想的引领下,应当对《民用航空法》的历史意义和历史作用进行科学总结,并根据时代发展的新需求、新形势及时修改完善,为建设民航强国提供更加有力的法治保障。


《民用航空法》积极推动了我国民航运输的发展

1995年10月30日,第八届全国人大常委会第16次会议审议通过《民用航空法》,并于1996年3月1日正式施行,至今已满25周年。它是中华人民共和国成立以来第一部规范民用航空活动的法律,在中国民用航空发展史上具有里程碑意义。

《民用航空法》颁行之时,中国民航刚刚完成了初步的市场化改革,航空公司整装待发迎接发展的春天。其时,民航行政管理体制进行整体调整,六大骨干航空公司先后成立,航空公司的企业经营自主权进一步落实。新法颁布次年起,中国的航空公司先后进入国内和国际资本市场。1997年,中国东方航空股份有限公司(以下简称“东航”)分别在纽约证交所、香港联交所和上海证交所成功挂牌上市。同年,中国南方航空股份有限公司(以下简称“南航”)也在纽约及香港的证券交易所同步上市。20世纪九十年代的中国,航空公司不仅在快速地开辟国内外航线、增加运力,还开始在更为广阔的舞台上初试身手,新法的颁布对于中国航空公司的健康发展起到了重要的保驾护航作用。

《民用航空法》的施行,一方面为打造中国民航基本法律体系奠定了坚实的法律基础,是重要的民用航空行政管理法律规范。1996年起,中国先后制定了《民用航空安全保卫条例》、《民用航空器国籍登记条例》、《民用航空器权利登记条例》等行政法规,以及《中国民用航空旅客、行李国内/国际运输规则》和《中国民用航空货运国内/国际运输规则》等规范文件,不断建立健全民航法律体系,为规范民用航空运输提供了坚实的制度保障。另一方面,《民用航空法》吸收了先进的国际航空立法经验,为民航运输商事活动提供了重要的法律依据。它借鉴了当时国际上先进的民航法体例,通过16章215条的内容构建,围绕民用航空器、航空人员、民用机场、公共航空运输企业等十四个方面进行了详细规定,同时妥善处理了本法与国际公约的关系,为国际民用航空运输活动提供了清晰的指引。

 

《民用航空法》建立我国航空公司运行的基本法律制度

(一)规范民航行政管理关系,为行业监管提供法律依据

《民用航空法》的核心功能之一是规范民用航空行政管理关系,同时在构建民航法治体系中起到规范引领作用。《民用航空法》对于公共航空运输企业的成立和管理有严格要求,不仅明确规定了公共航空运输经营许可证的管理规范,还对公共航空运输企业的服务准则、运输规范和营业收费等事项进行了详细规定。《民用航空法》通过对公共航空运输企业的严格要求,实现航空运输“安全至上”的宗旨。

由于民用航空运输天然具有跨地区的行业特性,立法的统一性尤为重要。从《立法法》的角度,《民用航空法》作为国家法律,既规定了民航运输各个方面的管理要求,也约束了法规、规章的制定工作,同时还为司法活动提供了依据。例如,2016年某省人大在制定《消费者权益保护法实施办法》(简称“实施办法”)时尝试在草案中规范航班延误时的承运人责任。其中,《实施办法》草案关于延误责任、收取消费者权益保证金、要求机场管理机构代为赔偿等规定没有法律依据,也不符合《民用航空法》第126条的规定。因此,在《实施办法》草案征求意见阶段,中国航空运输协会依法代表行业提出意见,指出《实施办法》作为地方性法规,根据“上位法优于下位法”的原则,其内容不得与现行《民用航空法》等法律相冲突,并且航空运输管理属于中央事权,不应在地方立法中做出超越上位法的规定。最终,该省人大采纳了中国航空运输协会的意见,删去了相关内容。

(二)规范民航运输服务关系,为行业发展提供法治保障

《民用航空法》的另外一个核心功能则是为民用航空运输服务提供法律依据,适应社会主义市场经济体制的需要,有效保护与民用航空运输有关各方当事人的合法权益。《民用航空法》实行25年来,中国的民航运输业的货邮年运输量翻了近7倍,旅客年运输量更是从1995年的5112万人次增加到2020年的4.2亿人次,年运输总周转量翻了11倍。[3]如果不是2020年受新冠肺炎疫情的影响,民航运输业遭受巨大冲击,增幅将更为可观。中国民航业的高速发展不仅激发了前所未有的市场活力,更是大大增强了对民航法治保障的客观需求。

另外,《民用航空法》也对航空承运人的责任进行了明确规定。一方面,航空公司据此制定运输总条件,规范了航空运输相关当事方的服务关系;另一方面,司法机关根据《民用航空法》,依法保护当事方的合法权益,妥善解决民航运输纠纷。例如,2017年一名旅客在搭乘某航空公司的航班从哈尔滨前往厦门途中,因自身疾病引发死亡。一审中,法院认为尽管旅客系因自身疾病引发死亡,但是基于公平原则应认定航空公司存在过错,判令承担40%的责任。在二审中,厦门市中级人民法院详细分析了乘客乘机的全过程,并依照《民用航空法》重新审视了相关法律关系,依法认定航空公司已经尽到合理注意义务,并依法改判该航空公司不承担责任。

(三)指引航空公司法治建设,树立依法合规行业标杆

对于航空公司而言,《民用航空法》不仅是约束制度,同时也发挥着制度指引的重要作用。例如,总部位于上海的东航,是三大国有骨干航空运输集团之一,也是中国第一个上市的航空公司。多年来,东航坚决贯彻党中央部署,加快“走出去”步伐,严格遵守《民用航空法》等法律法规,积极参与全球竞争。

东航在2009年成立了独立的法律部,并且从顶层设计入手,推进法治东航建设,把法律保障嵌入到公司经营的各个环节之中。2016年起,东航先后制定发布《关于全面推进法治东航建设的实施方案》、《关于加强互联网化东航战略法律服务保障指导意见》和《关于加强国际化东航战略法律服务保障的指导意见》等指导文件,不断制定、修订或更新合同、诉讼和合规等方面的管理规定,对公司国内外客运和货运总条件等重要文件进行法律审核,将法治东航建设作为“一把手工程”来抓,全面部署落实,实现了组织体系、业务领域和工作层次的“三大跨越”。

在《民用航空法》关于公共航空运输规定的大框架下,东航始终强调旅客权益至上,不断提高对旅客个人数据的保护力度。2015年,东航率先出台管理规定,要求所有销售东航产品的B2B平台网站必须与东航签订《旅客信息安全承诺书》,明确规定B2B平台运营商要取得三级或三级以上的信息安全等级认证。2018年,东航设立了全球航空企业中第一个数据保护官,以客户为中心,全面升级旅客信息安全保护。2020年,东航拟定了《个人信息保护手册》,全面梳理航线网络涉及的重点国家和地区对数据保护的有关要求,并完善六大旅客信息处理标准流程,建立旅客信息保护队伍。这些法治工作都是得益于《民用航空法》构建的法律体系的支撑,并根据实际工作及时更新、调整。

 

运输新形势下的《民用航空法》完善建议

近年来,民用航空运输呈现五个鲜明特征和趋势,给这部“老法”提出了新问题。若要更好地应对新形势,就要从深挖新情况和新现象着手。

一是,航空客运呈现大众化趋势。随着航空业运力迅速增长、低成本航空逐渐崛起,航空运输业迎来了大众化消费时代,旅客的个性化需求和便利化需求被凸显,旅客权益保护被放到了重要位置。随着旅客运输量逐步攀升,过去传统运输服务中的偶发事件可能会频繁发生,或者发生了不曾遇到的新情况。例如,近年来空中紧急医学事件数量呈高发频发态势,根据国际民航组织不完全统计,每100万次飞行就有210次因空中医学事件而紧急备降或返航。但是,由于《民用航空法》缺少对承运特殊旅客的规范内容,对于机上旅客伤病亡的事件处置规范、责任划分并没有清晰的规定,一旦上升到诉讼案件,法院的裁判存在不确定因素。另外,近年来随着国内外对个人信息保护的立法逐步加强,《民用航空法》也显露出对旅客信息保护的不足,亟须补白。

二是,航空市场呈现国际化趋势。航空客运大众化的同时,也伴随着中国航空市场愈发呈现国际化特征。不仅是中国的航空公司在不断开拓新的国际航线,外国航空公司也在寻求多种形式的跨境合作,探索创新合作模式。开拓国际化、大众化的航空市场空间不仅对航空公司的经营管理能力提出更高的要求,也对法治监管环境有更高的期待。现行《民用航空法》偏重对航空运输及相关企业的技术性要求,缺乏中外航空公司合作的管理内容,并且对境外航空公司的管理要求较为简化,难以跟上航空市场发展形势的脚步。目前,国际上很多国家对于航空公司管理的相关立法逐步呈现出强化属地管理的趋势,针对外国航空公司的要求不会低于本地航空公司。例如,2019年加拿大颁布《航空旅客保护条例》,适用于所有飞进、飞出或者在加拿大境内的航班,包括中转联程航班和该航线上公开售票的包机航班。这种立法方式弱化了不同国籍航空公司的区别化管理,更加有利于统一同一个航空市场的管理要求,有助于形成更加公平的竞争环境。

三是,机票销售呈现互联网化趋势。依托电子商务和移动支付技术的飞速发展,航空公司已经形成了多种形式的互联网机票销售模式,包括由航空公司直销的B2B、B2C模式、经由在线销售平台进行的OTA分销模式和垂直搜索引擎模式,以及由平台商提供的竞价平台模式等等。尤其在OTA分销模式下,受众广、代理人强势,会发生诸如机票销售平台企业擅自加价搭售其他服务、机票销售平台企业与航空公司采取不同的机票退改签政策、机票销售平台企业协调各航空公司耗时长久等问题。机票销售平台企业是交易的当事方,还是仅提供交易场所的第三方服务商,目前在行业和司法中都是存在争议的。目前《民用航空法》缺乏对机票销售平台责任的相关规定,该领域存在立法的空白点。

四是,通用航空呈现无人机化趋势。尽管中国的通用航空起步较晚,但是近年来通用航空的新兴业态出现大幅增长,市场潜力巨大。尤其在新冠肺炎疫情期间,无人机在巡查监控、喷洒消杀、物资配送、健康监测等方面发挥了重要作用,既充分保证安全又大幅提高了工作效率。无人机有别于普通民用航空器,但是《民用航空法》对此没有做出特殊规定。例如无人机“黑飞”、对地面第三人的造成损害、航拍“偷窥”等问题没有清晰的法律依据,主管部门也不明确,管理难度较大。2018年《民用航空法》第五次修订时,新增了授权条款第214条,授权国务院、中央军事委员会对无人驾驶航空器另做规定。但是,从立法的系统性和完整性角度来看,《民用航空法》还是有必要对无人机的概念、管理机构等做出顶层设计。

五是,航空制造呈现产业化趋势。2017年中国自主研制的C919大型客机圆满首飞,开启了中国航空制造的新时代。伴随着国产客机订单和实际交付客机数量的不断增加,中国航空制造产业链将逐步趋于完善。《民用航空法》的民用航空器适航管理一共有5条,搭建出了适航管理体系的框架。下一步,立法还需要进一步体系化、系统化,通过强化《民用航空法》适航管理相关条款,给监管机构赋能,不断建立健全适航审定规章制度,全面补齐适航审定短板,助力适航审定系统能力建设,为中国航空制造提供更加完备的法治保障。

一部适应民航发展趋势、更加完善可行的《民用航空法》必将充分发挥法治的引领、保障与规范作用,促进我国早日由民航大国迈向民航强国。 

 

 



[1]郭俊秀,中国法学会航空法学研究会会长,中国东方航空集团有限公司总法律顾问,中国东方航空股份有限公司法务总监、数据保护官。

[2]陈诗麒,中国东方航空股份有限公司法律合规部高级国际法律事务,华东政法大学国际法学专业2019级博士研究生。

[3]《2020年中国民航旅客运输量达4.2亿人次,连续15年世界第二》,载https://news.cctv.com/2021/01/12/ARTIDYejdEu0cAZ9DXNnPuM6210112.shtml,2021年1月12日。关于1995年民航运输数据,请参鲍培德:《中国民航事业的发展状况》,载《中国国情国力》1996年第10期,第4页。


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